تهران و چالش‌های قانون‌گذاری اقتصاد شهری

به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، راه دستیابی به توسعه پایدار شهری و غلبه بر چالش‌های فزاینده شهرها از مسیر استقرار و تثبیت مدیریت یکپارچه شهری می‌گذرد. مدیریت واحد شهری در واقع هم حوزه‌های برنامه‌ریزی و سیاستگذاری را در بر می‌گیرد و هم در زمینه نهادهای خدمات‌رسان یکپارچگی و همگرایی را اعمال می‌کند، بنابرین رویکرد فراگیری است که حکمروایی مطلوب شهری را محقق می‌سازد.

 از منظر اقتصاد شهری مدیریت بین بخشی و متفرق شهری هزینه‌های هنگفتی را بر شهر تحمیل کرده و راه را بر خلاقیت و نوآوری مدیران شهری می‌بندد و به خاطر دارا بودن سازوکار عریض و طویل، میزان پاسخگویی و احساس مسئولیت مدیریت شهری را پایین آورده و بنابراین به کاهش اعتماد اجتماعی و تقلیل رفتن سرمایه اجتماعی می‌انجامد.

بحث مدیریت جامع شهری و تبدیل آن به قانون از مدت‌ها قبل مطرح بوده اما بنا به دلایلی ورود به آن تاکنون میسر نبوده است. هم‌اکنون پیش‌نویس این لایحه در 11 بخش و 293 ماده تنظیم شده است که به نظر می‌رسد از شمول و جامعیت خوبی برخوردار است. باید اشاره کرد مدیریت جامع شهری با توجه به اقتضای شرایط سیاسی مدیریتی کشور تعریف شود و در همین راستا نکاتی جهت تقویت لایحه ذکر می‌گردد. موضوعی که قبل از هر چیز باید به آن اشاره کرد بحث شکاف‌ها، هم‌پوشانی‌ها و تعارضاتی است که ممکن است لایحه با سایر قوانین و مقررات شهری و کشوری داشته باشد.

به نظر می‌رسد یکی از ابهامات موجود در لایحه، مربوط به فصل 9 و بخش مالی و هزینه‌ها و درآمدهاست که به تمرکز فعالیت‌های سایر نهادهای شهری در شهرداری می‌انجامد که این اقدام، شاید در شهرهای بزرگی مانند تهران ممکن باشد اما در شهرهای کوچک این امر چندان قابل تحقق نیست. به‌عنوان مثال براساس ماده 138 این لایحه، بسیاری از وظایف دستگاه‌های دولتی ازجمله وزارتخانه‌هایی مانند راه و شهرسازی، نیرو، کشور و بهداشت به شهرداری واگذار می‌شود در حالی که بسیاری از شهرداری‌ها توان اداره این امور را ندارند. در این ماده و موادی چون ماده 139 درخصوص واگذاری طرح‌های عمرانی در محدوده شهرها به شهرداری‌ها نیز پیشنهاد می‌شود موضوع با دقت بیشتری تحلیل و سازوکار واگذاری‌های وظایف تبیین شود چراکه برخی از این وظایف حاکمیتی بوده و قابل انتقال نیستند و برخی اموال دستگاه‌ها نیز سرنوشت متفاوتی دارند و انتقال آنها ممکن است نیازمند اصلاح برخی قوانین دیگر باشد.

همچنین در ماده 140 پرداخت هزینه‌های پلیس راهنمایی و رانندگی در شهرهای بالای 200 هزار نفر نیز قرار است به شهرداری‌ها سپرده شود. این موضوع می‌تواند نوعی اخلال در نظام اداری راهنمایی و رانندگی به وجود آورد چراکه اگر هزینه پلیس توسط شهرداری پرداخت شود در مقابل آنها نیز فقط باید به شهرداری پاسخگو باشند و با توجه به اینکه پلیس نهادی نظامی و امنیتی است نباید استقلال مالی آن مخدوش شود. پیشنهاد می‌شود در این زمینه قوانین و مقررات داخلی پلیس با این ماده تطبیق داده شود.

نکته دیگر مربوط به ماده 134 بند چهار است که براساس آن برخی از منابع مالیاتی دولت به عوارض تغییر نام می‌کند که علاوه‌بر ابهام موجود در این لایحه درخصوص مشاغل محدوده شهری، بسیاری از زیرساخت‌های قانونی نیز در قانون مالیات‌های مستقیم باید تغییر کند. نکته دیگر تعیین مسئولیت برای شورای شهر در تعیین نرخ‌های عوارض است که عملا با این اقدام دست دولت در اعمال سیاست‌های مالی بسته می‌شود. شهرداری‌ها به دلیل عدم اشراف بر سیاستگذاری‌های کلان ملی، ممکن است نرخ‌هایی برای عوارض برگزینند که تهدید‌کننده سیاست‌های مالی دولت باشد و لازم است تعیین نرخ‌های مالیات و عوارض در انحصار دولت باشد تا سیاست‌های مالی از قوت نیفتد. از قوت انداختن سیاست‌های مالی در تغییر نرخ‌های مالیاتی در ماده 128 در بندهای یک، دو و سه نیز مشهود است که پیشنهاد می‌شود با هماهنگی دولت مورد بازنگری قرار گیرد.

 لایحه درآمد پایدار

عموما درآمدهای پایدار در شهرداری‌ها به‌عنوان متولیان مدیریت شهری به درآمدهایی اطلاق می‌شود که از دو ویژگی مهم برخوردار باشند: اولا درآمدها مستمر باشد و از نوع درآمدهای آنی و دفعی نباشد و ثانیا دستیابی به این درآمدها، شرایط بهینه شهری(کالبدی، زیست‌محیطی و...) را بر هم نزند. درآمدهای پایدار شهری یکی از مسائل و موضوعات مهم در تاب‌آوری اقتصادی شهری است که می‌تواند یکی از مصادیق پیاده‌سازی اقتصاد مقاومتی در شهرها باشد. افزایش درآمدهای ناپایدار شهری، قطعا موجبات کاهش تاب‌آوری شهرها و زمینه برای ایجاد بحران‌های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی را در بلندمدت ایجاد خواهد کرد و شرایط را برای ضربه‌پذیر شدن اقتصاد شهری از تکانه‌های داخلی و خارجی فراهم‌تر خواهد کرد.

در حال حاضر مدیریت شهری در جهان به دنبال پایدارسازی منابع درآمدی خود است و تلاش‌های زیادی برای این منظور انجام داده‌اند. نتیجه این تلاش‌ها به صورتی است که مدیریت شهرهای توسعه یافته بیش از 60 درصد هزینه‌های خود را از طریق درآمدهای پایدار تامین می‌کنند. به‌عنوان مثال در توکیو 78 درصد، در تایپه 73 درصد و در سئول و استکهلم 65 درصد از درآمد نهادهای مدیریت شهری از طریق درآمدهای پایدار تامین می‌شود و این در حالی است که در حال حاضر در ایران، تنها 25 درصد از کل درآمد شهرداری‌ها را درآمدهای پایدار تشکیل می‌دهند و عموما درآمدهای ناپایدار شهری به دلیل نیاز مبرم مدیریت شهری به منابع درآمدی حاصل از فروش تراکم، تغییر کاربری‌ها و... حاصل می‌شود و قطعا آثار مخربی در بلندمدت بر ساختار فیزیکی شهر‌ها و بالتبع اقتصاد و حتی فرهنگ شهری از خود برجا  خواهد گذاشت کما اینکه تاکنون شهرها به‌خصوص کلان‌شهرها از گزند مشکلات این نوع مدیریت مالی شهری، در امان نبوده‌اند.

بررسی بودجه شهرداری تهران به‌عنوان نمونه‌ای از شهرداری‌های کشور نشان می‌دهد، ردیف‌های درآمدهای شهری همچون عوارض حذف پارکینگ، جریمه کمیسیون ماده 100، عوارض تخلیه خاک و نخاله، منابع حاصل از تغییر کاربری‌ها، عوارض بر مازاد تراکم، عوارض بر پیش‌آمدگی و منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی مانند وام‌های دریافتی و اوراق مشارکت و... یا به دلیل مستمر نبودن یا به دلیل درآمد از محل نامناسب برای شرایط کیفی شهری از جمله درآمدهای ناپایدار هستند که باید در بودجه کاهش پیدا کنند. از سوی دیگر ضعف در جمع‌آوری درآمد از برخی از منابع درآمدی شهرداری همچون عوارض دکل آنتن و تاسیسات مخابراتی، عوارض فعالیت شرکت‌های دولتی، حق کارشناسی و فروش نقشه‌ها(فروش نقشه و هزینه بازدید و کارشناسی)، درآمد حاصل از خدمات پیمانکاری، عوارض لایروبی، درآمد کرایه ماشین‌آلات و وسایل نقلیه، اعانات و کمک‌های اشخاص و سازمان‌های خصوصی و... نیز منجر به کاهش درآمدهای پایدار شهری شده است. در این گزارش با بهره‌گیری از تجربیات جهانی در مدیریت شهری، توصیه‌هایی برای پایدار‌سازی درآمدهای شهرداری ارائه می‌شود.